早在全国测绘开始之前，一七〇四年康熙帝就派出侍卫大臣会同地方官员详尽考察黄河源头，此外一七〇九至一七一一年清廷钦差大臣首次入藏时曾用旧法绘制行军地图。
习近平新时代中国特色社会主义法治思想，是对马克思列宁主义经典作家关于国家与法学说的中国化继承和最新发展，是对毛泽东同志关于人民民主法律思想的时代化丰富和实践性深化，是对邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观关于中国特色社会主义法治观念的系统化坚持和理论化创新，是对全面依法治国和中国特色社会主义法治最新实践的科学总结和理论升华，是传承中华法文化精华、汲取全球法治精髓、借鉴国际法治经验的最新法治理论成果，是中华民族对世界法治文明和人类法治文化的原创性理论贡献，是全党全国人民为建设社会主义现代化法治强国、实现中华民族伟大复兴而奋斗的指导思想和行动指南。《宪法大纲》是党领导的革命根据地政权制定施行的第一个宪法性文件，具有重要历史意义。
这部宪法深刻总结了我国社会主义建设正反两方面经验，适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求，确立了党的十一届三中全会之后的路线方针政策，把集中力量进行社会主义现代化建设规定为国家的根本任务，就社会主义民主法制建设作出一系列规定，为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力法制保障。[15]王比学:《普及宪法知识弘扬宪法精神使全体人民成为宪法的忠实崇尚者自觉遵守者坚定捍卫者》，《人民日报》2018年3月28日。[13]毛泽东:《关于中华人民共和国宪法草案的讲话》，毛泽东:《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第325—326页。(3) 1988年以前，深圳等经济特区突破1982年宪法关于土地不得买卖、出租的规定，决定将土地使用权出租。第三种观点认为，法律效力可以分为广义和狭义两种。
宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。其二，确保《大湾区协议》的可操作性。
依《大湾区协议》，大湾区内事务应理解为共同协商决定、共同推动落实，但在内容上表述过于简单。而其他国内法律法规，不仅有特定的制定主体，内容性质上的层级分明，程序上也有专门要求，比如行政法规要报国务院审批，草案也应当向社会公布，征求意见，在生效之后又会对各地政府形成强制性约束。[19]在某种意义上，地方的权力来源于中央的授予，中央政府表现为同意、批准或是直接作为协议主体等方式参与区域合作，当然可以视为合法性来源，但这并非意味着可以没有限度地进行此种方式的权力授予，考虑到大湾区同时并不是一般性的区域合作，我们应该审慎对待这种获得合法性的方式。其次，大湾区应当于法有据。
作为新时期的一项新制度，目前欠缺直接可用的法律规制工具。（二）《大湾区协议》的制定程序 《大湾区协议》的制定程序主要有两个特点：其一，整个文本是平等协商的结果，而非某一主体制定、各方执行，表明了与一般国内立法的内在差异。
本文认为，大湾区雏形初显，现阶段有不少问题亟待回答，但应当首先树立法治引航的正确态度，这不仅是全面推进依法治国在制度创新方面的要求，也是大湾区对标世界成功湾区的必然使命。但大湾区内部在合作主体关系上，则体现出更多层次的特征。也因此，当协议履行对一方政府所代表的地方利益不利或相矛盾时，地方政府如果选择故意拖延或不作为来逃避协议履行，如何强化行政协议对各方的约束力就显得尤为重要。最后检索时间：2018年6月1日。
若考虑到可能存在的推诿或不作为等情况，显然为区域合作增加了很大的不稳定因素。但这些不应当成为某项制度被延误的正当原因，因为这是法律本身的特性所决定的。实践证明，在以往粤港澳合作缺乏明确规定的情况下，区域合作的相关机构存在职能模糊、协调困难的诸多问题，难以满足最初的设定预想。考虑到《立法法》修法不久，眼下重提修法稍显不合时宜，结合大湾区的需要，本文认为可首先在适当情况下通过全国人大授权的方式满足大湾区中立法权限的资源配置，待相关做法成熟后，在未来通过修改《立法法》等法律的方式对这一空白进行填补，以完善区域合作中地方主体立法权限的相关问题。
换句话说，中央立法只是搭建了大湾区的框架，而地方立法完成的是进一步的内容填充，两者之间的有效配合，才产生了大湾区法律治理命题的生命力。如果采取的是一个大湾区外部向内的视角，可以发现经由全面推进依法治国的相关内容、大湾区本身的复杂性以及大湾区目标三者，立法保障被赋予了充分的合理性。
因此，在协议制定的主体身份及资格上，《大湾区协议》无论如何并不具备成为条约的可能。它不仅应当符合依法治国理论的根本要求，更应当起到通过制度实践的方式充实依法治国理论的作用，而这又着重体现为通过立法对大湾区提供保障。
立法应当科学、规范、及时，贴合国家的现实需要，满足人民的理性诉求和社会发展的客观规律。钟韵、胡晓华《粤港澳大湾区的构建与制度创新：理论基础与实施机制》，《经济学家》2017年第12期，第50-57页。制定主体在身份上表现为国家部委、地方政府及港澳特区政府的组合，无论从协议的形式，还是从制定主体的法律性质及权能来看，都不具有成为国际法上条约的可能。[4]如2009年粤港澳三地政府颁布的《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》、2010年《换珠三角宜居湾区建设重点行动计划》等。参见何渊《论行政协议》，《行政法学研究》2006年第3期，第43-50页。在名义上，港澳特别行政区同样是我国地方政府，但显然特别行政区的自治权与一般地方政府权力不具有可比性。
[23]张文显：《全面推进依法治国的伟大纲领——对十八届四中全会精神的认知与解读》，《法制与社会发展》2015年第1期，第12页。尽管具有中国特色的社会主义法律体系已经形成，但并不意味着法律规范体系已经完备。
另一方面，为了保证合作的效率以及具体问题的针对性解决，又必须充分发挥地方的自主作用。强调立法保障，就是强调法律在大湾区规划过程中的权威和实效。
只有对大湾区进行协调一致的全局式立法，才能规范引导合作主体的有序发展和目标统一。陈朝萌《粤港澳大湾区港口群定位格局实证分析》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2016年第4期，第32-35页。
具体而言，中央颁布统一的区域合作法是对区域合作中的基本问题进行规定，而区域合作过程中可能涉及的更多的具体问题则交由地方合作主体在《宪法》和区域合作法等法律的授权和框架下分别制定。又要在具体规划过程中重视地方立法的优势，允许地方立法在宪法和法律的框架下充分发挥自主作用，以有效应对区域合作中可能出现的各种潜在问题，亦保证制度运作中基本的效率优势。最后，协议的目的致力于国内区域发展。又如刘云甫从法治文化角度对粤港澳法治文化进行了特征总结，并说明了相应困境以及给出了相关对策，参见刘云甫《粤港澳大湾区法治文化的发展困境及优化路径》，《广东行政学院学报》2018年第1期，第63-69页。
随着现代国际法的发展，非主权实体已在一定范围内享有缔约权，比如香港根据我国《宪法》《香港基本法》具有相应的缔约权并已有大量的缔约实践，但并不表明它们具有完全的缔约权，超越权力范围所签订的条约将不具有法律效力。当前的社会热度凸显了大湾区如今被赋予的重要战略意义，喻示其正在从理论概念步入制度实践，从战略蓝图迈向理想现实。
（一）全面推进依法治国的根本要求 2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。本文认为，区域合作在我国尽管没有直接规定，但并非没有合法性，正如前文所说通过解释是能够发现立法留下的合法性空间的，眼下更为关键的是如何对区域合作中的后续活动进行有效管控，考虑到成本与操作性的难度，似应通过立法手段更为可行。
但如今随着改革发展的不断深入，促进了立法理念的转变，推动了立法机制的创新，催生了立法引领改革的功能[25]，强调立法不仅仅是对实践的被动回应，更要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规划和全面推进[26]。例如，比如四方承担的具体角色需要进一步厘清，发改委作为国务院的一个部门而不是国务院本身，在大湾区中发挥的是什么样的职能作用。
[8]参见刘向耘《从粤港澳大湾区建设看金融如何支持经济转型升级》，《金融经济学研究》2018年第1期，第3-8页。[10]在此方面，谢伟对大湾区环境治理中的行政执法协调问题进行了研究，参见谢伟《粤港澳大湾区环境行政执法协调研究》，《广东社会科学》2018年第3期，第246-253页。在当前区域合作方面法治比较发达的国家，无一不具备较为完善的区域法律体系——特别是立法保障，赋予区域合作以法律效力保护也是一贯做法。叶必丰《区域经济一体化法制研究的参照系》，《法学论坛》2012年第4期，第25-31页。
叶必丰《区域合作协议的法律效力》，《法学家》2014年第6期，第1-17页。为了解决立法依据不足的问题，学界采取了多种尝试，包括通过法解释学进路的做法[15]，即从现有文本[16]中挖掘合乎实践活动的法律条文要义，因为如果不经解释，我们很难发现它们都有相应的宪法和法律依据[17]。
（二）制定统一的区域合作法 应当说，一部统一的区域合作法不仅有助于大湾区建设，同样对我国现阶段各式各样的区域合作提供直接有效的帮助，但大湾区在这样的过程中更具有特殊性、代表性。具体而言，根据合作内容的重要程度、是否涉及中央政府利益、是否跨越行政区域等因素，区分可由地方政府自行决定区域合作的自主合作以及必须由法定主体批准的批准合作。
这或许可以视为由于《大湾区协议》在我国法律中性质不明，难以依此形成合法拘束力而采取的无奈之举——也从侧面表明了我国区域合作中对充分立法保障迫切需要。杨解君、孟红《一国两制与区际行政法》，《江苏社会科学》2004年第6期，第41-42页。
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